靳乐山：我国生态保护补偿法治化进程的里程碑

　　我国自启动退耕还林工程，开始大规模生态保护补偿项目以来，到2005年党的十六届五中全会首次提出，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制，再到2024年4月国务院发布《生态保护补偿条例》，标志我国生态保护补偿法治化进程取得重大进展，使我国成为世界上第一个针对生态保护补偿全面立法的国家。

　　《生态保护补偿条例》发布，是我国总结过去25年来生态保护补偿政策实践经验、提炼生态保护补偿有效做法、稳定生态保护补偿各方利益关系、明确各级政府和其他相关方生态保护补偿责任的重要立法成果。

　　生态保护补偿作为我国生态文明建设八项制度之一，结束了没有系统立法的历史，各级政府财政纵向补偿有了法律依据和责任，地区政府横向补偿有了法律框架和规范，市场机制补偿有了发展方向和空间。

　　与其他国家相比，我国生态保护补偿有四“最”：生态保护补偿力度最大、领域最全、法治化进程最快、政府投入最多。

　　第一，我国生态保护补偿力度最大

　　我国生态保护补偿的政府投入补偿的资金占比大，资金投入量逐年增长，这是我国政府贯彻环境保护基本国策的体现。据统计，中央层面补偿资金规模由初期的几十亿元增长到如今的近2000亿元，地方层面的补偿资金已达到年均近千亿元的水平。在中央和地方的共同努力下，我国政府在生态保护补偿领域的投入规模不断增加，推动生态保护补偿领域扩展、范围增加、标准提高。如此规模的生态保护补偿资金投入力度，在世界上是绝无仅有的。

　　第二，我国生态保护补偿领域最全

　　我国生态保护补偿从最早的森林补偿开始，逐步扩展到草原生态保护补偿，到流域生态保护补偿、水源区等水流生态保护补偿、区域综合补偿(重点生态功能区转移支付等)、海洋生态保护补偿、荒漠生态保护补偿、湿地生态保护补偿、耕地生态保护补偿、水生生物资源养护补偿，到目前，我国生态保护补偿已经覆盖绝大多数重要生态环境要素。

　　第三，我国生态保护补偿法治化进程最快

　　国际上虽然20世纪80年代就开始出现不少类似我国生态保护补偿的生态系统服务付费项目，如法国的毕雷矿泉水水源地保护付费项目、美国联邦政府的休耕补偿项目以及纽约市的水源地补偿项目，但是各国生态保护补偿立法进程缓慢。目前世界上国家层面开展生态保护补偿的少数几个国家，都还没有国家对生态保护补偿或生态系统付费的全面立法。哥斯达黎加在《森林法》中有森林生态保护补偿的条款，越南森林环境服务付费项目只是针对森林生态系统环境服务付费，秘鲁《生态系统服务付费分配法案》中央政府并不提供生态保护补偿资金，欧盟的共同农业政策(CAP)也只是限于农业部门。我国开始生态保护补偿的时间虽然不长，但是国务院通过的《生态保护补偿条例》表明，我国是世界上最早在国家层面对众多领域开展生态保护补偿立法的国家。

　　第四，我国生态保护补偿对生态环境保护贡献最显著

　　我国20多年在生态保护补偿方面的大力、持续和全面的投入，对我国生态保护起到了积极的作用，一方面提高了全民生态环境保护的意识，同时也贡献于近年生态环境的改善。例如，我国自2003年开始实施退牧还草工程，2011年开始在全国8个省区开展的第一轮草原保护补助奖励机制，到目前已经正在13个省区实施的第三轮草原补奖机制，显著提升了我国草地整体质量，使我国从草原退化面积占总面积90%，转变为植被恢复面积占总面积48%，草地综合指标盖度增加5.26%，北方草地植被净初级生产力增加9.2%。我国流域环境质量稳步提升，2022年长江干流水质继续保持在II类水以上，连续三年稳定保持这一标准，水质较以前明显提升。我国持续二十年以上的退耕还林、森林生态效益补偿、天然林保护等重大工程项目和政策，使我国森林覆盖率从二十世纪末的18%，提高到2022年的24%，在世界森林覆盖率总体下降的大背景下，我国森林生态保护成效卓著。

　　(作者：靳乐山 中国生态补偿政策研究中心执行主任，中国农业大学人文与发展学院教授)